尚法 勤勉 精專 共贏

新冠肺炎疫情發(fā)生后，福建泉州欣佳酒店被作為集中醫(yī)學觀察點，用以對來自重點疫區(qū)或有相關旅居史的人員進行隔離觀察。3月7日晚，酒店所在的建筑發(fā)生樓體坍塌。截至3月12日，針對被困71人的現(xiàn)場搜救工作結束，事故已造成29人死亡。

這是一次徹頭徹尾的人禍。我們惋惜于鮮活生命在病毒的陰霾即將散去之際突然化為冰冷的數(shù)字，憤怒于法律預先構建的層層建筑安全網(wǎng)停留在紙面被刺破到底，痛心于多少血淚教訓仍未換來行業(yè)和職能部門警鐘長鳴。

3月13日，國務院就該事故成立的調查組在第一次全體會議上公開披露，根據(jù)初步調查：欣佳酒店未履行基本建設程序，無規(guī)劃和施工許可，存在非法建設、違規(guī)改造等嚴重問題，特別是房屋業(yè)主發(fā)現(xiàn)房屋基礎沉降和承重柱變形等重大事故前兆，仍然心存僥幸、繼續(xù)違規(guī)冒險經(jīng)營；地方相關職能部門監(jiān)管不到位、“打非治違”流于形式，導致安全關卡層層失效，最終釀成慘烈事故。

根據(jù)媒體報道的信息，事發(fā)建筑共有7層，每層1000平方米左右，屬于鋼結構建筑物。該建筑于2013年開始建設，2018年改造為欣佳酒店，并于當年6月開業(yè)，酒店有各類客房計66間。今年春節(jié)前，房屋業(yè)主將一樓出租的超市占地收回重新改裝。坍塌前幾分鐘，有商戶接到樓內施工人員電話，稱進行改裝作業(yè)時，一層的一根柱子發(fā)生變形。

為了保證建筑工程的質量和安全，加強對工程建設活動的監(jiān)督管理，我國對工程建設（包括新建和改擴建）項目實行著一套系統(tǒng)的、嚴格的行政審批制度。即使近年來因加大轉變政府職能和簡政放權力度，多次開展工程建設項目審批制度改革謀求效率提升，其基本審批流程仍可按用地規(guī)劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個階段來劃分。換言之，一座建筑從立項提出到建成投入使用、重新改擴建，中間有大量的環(huán)節(jié)設計以規(guī)避安全風險。

根據(jù)《建筑法》、《建筑工程施工許可管理辦法》、《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》等相關規(guī)定，其中：

（1）用地規(guī)劃許可階段：要求辦理該建筑工程的用地批準手續(xù)，根據(jù)項目需要提供總平面規(guī)劃設計方案、總平面布置圖、管線綜合規(guī)劃圖等具體文件，經(jīng)核發(fā)取得《用地規(guī)劃許可證》。

（2）工程建設許可階段：要求對設計方案審查，例如容積率、建筑密度、建筑限高等控制指標需與土地使用強度匹配，進行環(huán)境影響評價報告等，經(jīng)核發(fā)取得《建設工程規(guī)劃許可證》。

（3）施工許可階段：提供滿足施工需要的技術資料，施工圖需經(jīng)圖審機構聯(lián)合審查合格；建設工程消防設計需審核（或備案抽查）；保證施工場地已經(jīng)基本具備施工條件，有制定相應質量、安全技術措施等，經(jīng)核發(fā)取得《施工許可證》。

（4）竣工驗收階段：由設計、施工、監(jiān)理等相關單位組織竣工驗收，對規(guī)劃、土地、消防、質量監(jiān)督、工程檔案等驗收及辦理驗收備案等，檢查建筑是否合規(guī)、合格。

欣佳酒店未履行基本建設程序，無規(guī)劃和施工許可，規(guī)避行政監(jiān)督管理，毫無疑問屬于違法建設。此外，基于改裝作業(yè)中違反安全管理的規(guī)定，對建筑安全事故隱患不采取措施予以消除，因而發(fā)生重大傷亡事故，根據(jù)《刑法》、最高院和最高檢《關于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》等規(guī)定，房屋業(yè)主方和施工方均已涉嫌重大責任事故刑事犯罪，公安部門已對相關責任人員采取強制措施。

《建筑法》第六十一條規(guī)定，“建筑工程竣工經(jīng)驗收合格后，方可交付使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得交付使用?！北敬问鹿实姆课輼I(yè)主即屬于在建筑工程未經(jīng)竣工驗收情況下擅自使用。

同時，開辦經(jīng)營酒店也屬于行政管理范疇。經(jīng)營者應當申辦旅館業(yè)特種行業(yè)許可證，取得建設工程消防設計審核或備案、建設工程竣工消防驗收或備案、公眾聚集場所投入使用和營業(yè)前消防安全檢查合格證等。目前此方面的違規(guī)經(jīng)營情況還待調查，期待調查組進一步的事實細節(jié)披露。

根據(jù)媒體采訪報道，早在三年前業(yè)主著手將該輕鋼結構廠房改造為酒店時，大樓就發(fā)生過多次窗戶爆裂的問題。租戶曾就此多次找業(yè)主，業(yè)主的回復是，“地基稍微下沉，很正常?！卑踩芾碇薪?jīng)典的海恩法則警示我們：“每一起嚴重事故的背后，必然有29起輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患?！蔽ｋU的信號早已傳遞卻被忽視，業(yè)主違法冒險經(jīng)營而未能預先采取積極的防范措施，直至事故發(fā)展成不可承受之重。

有一個引起關注的細節(jié)是，媒體獲取并在報道中公開了一份欣佳酒店《建筑工程結構檢驗鑒定報告》，由福建省建筑工程質量檢測中心有限公司蓋章出具。該報告結論顯示，2018年4月，欣佳酒店“作為旅館使用功能的結構正常使用性基本滿足鑒定標準要求，后續(xù)使用年限為20年”。但根據(jù)目前多方對事故原因的分析，改造建筑不規(guī)范影響結構安全與建筑坍塌有直接關聯(lián)。

欣佳酒店所做的檢驗鑒定類別為“結構正常使用性鑒定”，該鑒定在建筑結構擬改變使用用途、改變使用條件和使用要求時，或擬對建筑結構進行加層、插層或其他形式結構改造時較常適用。例如，當新用途增加建筑結構的荷載，改變原來的結構布局或承重構件的使用狀態(tài)，需通過鑒定評估改變后建筑結構的安全性和正常使用性。不過該報告在文末另有備注，“本報告僅對房屋正常使用性進行鑒定，凡涉及該房屋結構安全及拆改主體結構或變更使用功能問題，委托方必須另請相關部門重新鑒定?！奔丛搱蟾娌⒉荒軉为毢屯暾赜靡哉f明房屋結構安全。

根據(jù)公開信息查詢，福建省建筑工程質量檢測中心有限公司系福建建工集團下屬多級全資子公司，股權追溯實際控制人為福建省國資委。該公司由福建省住建廳核準為多個專項的“綜合類工程質量檢測機構”，具有第三方檢驗檢測資質。那么為何該公司的鑒定結論明顯存疑？出于對建筑行業(yè)檢測鑒定現(xiàn)狀的了解，不排除在經(jīng)營市場化的背景下，服務方受利益驅動，影響到結論出具的獨立有效性。期待調查組對此有進一步的信息披露。

國務院調查組在第一次全體會議上明確了具體要求，“重點查清非法建設和違規(guī)改造問題，查清欣佳酒店違規(guī)經(jīng)營和為何被選定醫(yī)學隔離觀察點問題，查清有關部門的失職、瀆職問題”。主要包括：

（1）在建筑建設、改造的施工前后進行審批及監(jiān)督管理的職能部門

在房屋業(yè)主故意規(guī)避前置的行政審批管理情況下，職能部門的事后監(jiān)管仍是缺位的。國務院調查組初步調查通報中提及的“打非治違”，指的是根據(jù)《國務院辦公廳關于集中開展安全生產(chǎn)領域“打非治違”專項行動的通知》要求，全國各地集中開展打擊非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設、治理糾正違規(guī)違章行為的專項行動。地方各級人民政府設立“打非治違”專項行動領導小組，各有關部門加強對本行業(yè)領域內安全生產(chǎn)的指導協(xié)調和監(jiān)督檢查。其中，建筑施工行業(yè)是整治的重點范圍，無證建設是整治的重點內容。

（2）在欣佳酒店經(jīng)營前后進行審批及監(jiān)督管理的職能部門

公安機關負責審批和核發(fā)《旅館業(yè)特種行業(yè)許可證》。經(jīng)營者申請該許可的條件即包含有“房屋建筑安全，經(jīng)營場所消防設施符合國家有關規(guī)定的要求。”公安機關應當對建筑內部結構平面示意圖、公眾聚集場所投入使用營業(yè)前消防安全檢查合格證等文件進行必要審核。

（3）在防疫過程中行使管理職責的職能部門

根據(jù)《傳染病防治法》及本次新冠疫情的應對等級，行政機關有權對疑似病人、密切接觸者等相關人員采取集中觀察等臨時措施。而在隔離點的選擇上，應當滿足被隔離者最基本的生命安全需求和抑制病毒擴散的應急需求，前者是不言而喻的。

因目前尚未有進一步的信息披露，我們暫無法得知防疫管理部門是如何選定欣佳酒店作為隔離點，該選擇過程中是否存在程序違法行為，以及有無對欣佳酒店的合法經(jīng)營情況、安全保障情況進行過必要的調查了解。無論如何，從結果來看，前期暴露有安全隱患的欣佳酒店能被選為隔離點，即顯示出相關職能部門存在重大失職。期待調查組能盡快查明事實，嚴格追究責任，給逝者以告慰，給生者以交待。

建筑領域有繁密的技術與操作，法律、法規(guī)、規(guī)章、標準以及各項指引等相應地編織出層層安全網(wǎng)。我們無需付出其他努力，本也不該承受額外代價，只需尊重規(guī)范，執(zhí)行落實即可。